法院说 | 处罚决定加盖生态环境分局公章，程序存在瑕疵

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编者按：生态环境部门垂直管理体制改革后，执法实践中最突出的问题，莫过于县级生态环境分局的处罚权。按照“垂改”要求，县级生态环境分局成为设区的市级生态环境主管部门的派出机构，在没有明确法律法规授权的情况下，派出机构不能以自己的名义实施行政处罚。司法实践中，有判决认为，县级生态环境分局在没有法律法规授权的情况下作出的《行政处罚决定书》，属超越职权行为，程序违法，依法应予撤销。有裁定认为，生态环境分局作为设区市生态环境局的内设机构，不具有独立行政主体资格，其以自己的名义作出本案环保行政处罚并申请强制执行，没有法律依据。裁定不准予执行申请执行人生态环境分局作出的《行政处罚决定书》。

本次推送的判决认为，涉案处罚决定加盖生态环境分局的公章，虽然在程序上存在瑕疵，但并未对上诉人的权利产生实际影响。被处罚对象认为涉案处罚决定程序违法、应予撤销，理据不足，判决不予支持。

广东省清远市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）粤18行终1号

上诉人（原审原告）：清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场。住所地：广东省清远市清新区××××××民委员会石硖坑。

经营者：覃建兴，男，汉族，住广东省清远市清城区××××××××××××。

委托诉讼代理人：何桂声，广东正肯律师事务所律师。

委托诉讼代理人：曹**铷，广东正肯律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：清远市生态环境局。住所地：清远市清城区××××××××××××××××××××**。

法定代表人：刘新茂，局长。

出庭应诉负责人：张小风，副局长。

委托诉讼代理人：姚晓明，该局干部。

委托诉讼代理人：成惠雄，广东劲龙律师事务所律师。

上诉人清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场（下称泰昌加工场）与被上诉人清远市生态环境局罚款一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2020）粤1803行初121号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2011年11月，原清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料中转混合场登记注册成立，该混合场是覃建兴个人经营的个体工商户。2012年10月，原清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料中转混合场变更名称为原清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场。2015年4月，原清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场变更名称为清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场（即本案原告泰昌加工场），泰昌加工场的经营场所位于清远市清新区××××××民委员会石硖坑，经营范围为加工、销售瓷石破碎。

2011年年底，原清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料中转混合场计划在原清新县龙颈镇头巾滩石硖坑投资建设年产12万吨瓷砂建设项目。2012年1月11日，原清新县环境保护局作出《关于清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料中转混合场年产12万吨瓷砂建设项目环境影响报告表的批复》，同意该项目建设，并明确该项目是以各种瓷石为原料采用“破碎-筛分”工艺从事瓷砂的加工生产，工艺不含水洗工序，项目生产过程中无工艺废水产生。2013年，泰昌加工场的加工场正式投产运行。2018年9月3日，泰昌加工场年产12万吨瓷砂建设项目配套建设的环境保护设施竣工。同年12月20日，原清远市清新区环境保护局对泰昌加工场作出《关于清新县龙颈镇泰昌陶瓷原料中转混合场年产12万吨瓷砂建设项目配套噪声、固体废物污染防治设施竣工环境保护验收意见》，同意其年产12万吨瓷砂建设项目的配套噪声、固体废物污染防治设施通过验收。2019年1月15日，泰昌加工场取得了由原清远市清新区环境保护局颁发的广东省污染物排放许可证，证载排污种类为废气，有效期限为同年1月15日至2020年1月14日。

2018年12月29日，广东省人民政府作出粤府函〔2018〕429号《广东省人民政府关于调整清远市部分饮用水水源保护区的批复》，批复新划定了清远市清新区的滨江河三坑滩饮用水水源保护区等饮用水水源保护区。泰昌加工场的加工场位于滨江河三坑滩饮用水水源二级保护区内。2018年年底，泰昌加工场未经有关部门同意，擅自在其加工场增设水洗设备及工序。上述水洗设备于2018年年底开始建设，并于2019年4月建成投入生产运行。

2019年9月10日，清远市生态环境局清新分局在对泰昌加工场进行现场检查时，发现泰昌加工场擅自增加水洗筛选机制砂的生产设备及工艺。清远市生态环境局清新分局遂向泰昌加工场的经营者覃建兴制作了《询问调查笔录》，执法人员问“你公司新增水洗工序生产机制砂，与环评不符，请你解释一下。”覃建兴称“因为市场需求，机制砂适合用于多方面，比如混凝搅拌站、陶瓷厂等适用，所以我才新增水洗工序。”执法人员问“你公司的水洗工序是何时建设？何时建成？何时投入生产？”覃建兴称“我公司水洗工序及设备2018年年底开始建设，2019年4月建成投入生产至今。”同年11月，泰昌加工场自行拆除了水洗筛选机制砂的部分设备并摆放在生产区域，但与之配套的压泥机、废水储罐、废水收集沉淀池等擅自改扩建的主要设备、设施等主体仍在。同年12月2日，清远市生态环境局清新分局作出清新环违改字〔2019〕70号《责令改正环境违法行为决定书》，责令泰昌加工场停止生产，改正环境违法行为。2020年1月17日，清远市生态环境局清新分局作出《行政处罚听证告知书》，告知泰昌加工场拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，及享有陈述、申辩和申请听证的权利。同年1月22日，泰昌加工场向清远市生态环境局清新分局提出听证申请。同年2月14日，清远市生态环境局清新分局举行听证会就泰昌加工场涉嫌违反水污染防治管理一案进行了听证。同年2月20日，清远市生态环境局清新分局经集体讨论后作出涉案处罚决定，查明泰昌加工场“加工场年产12万吨瓷砂建设项目于2018年11月通过建设项目竣工环境保护自主验收后，在未依法重新报批环境影响评价文件、未取得环境影响评价审批情况下，擅自增加水洗筛选机制砂的生产设备及工艺并于2019年4月建成投入生产。2018年12月29日，广东省人民政府以《广东省人民政府关于调整清远市部分饮用水水源保护区的批复》（粤府函〔2018〕429号）同意新划定滨江河三坑滩饮用水水源保护区，你加工场（北纬23°46′43″，东经112°55′21″）位于新划定的滨江河三坑滩饮用水水源二级区内。”清远市生态环境局清新分局认为泰昌加工场违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条及对照《清远市生态环境局环境保护行政处罚自由裁量权执行规定（试行）》《清远市生态环境局环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准》的规定，遂对泰昌加工场处以罚款27.5万元。同日，清远市生态环境局清新分局向泰昌加工场送达了涉案处罚决定。同年3月3日，泰昌加工场缴纳了27.5万元罚款。

泰昌加工场对涉案处罚决定不服，遂以清远市生态环境局清新分局为被告，于2020年3月18日向原审法院提起行政诉讼。经原审法院释明，泰昌加工场撤回了该案诉讼，并另行以清远市生态环境局为被告，于同年4月21日向原审法院提起本案行政诉讼。

另查明，根据中共清远市委办公室、清远市人民政府办公室2019年2月3日印发的《清远市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，清远市生态环境局在县（市、区）设分局，清远市生态环境局清新分局为清远市生态环境局的派出机构，主要负责派驻区域内的生态环境保护执法工作，协助当地政府对辖区内环境污染防治进行监督管理，依法实施生态环境保护行政处罚、行政强制等。

原审法院认为，本案系环境保护行政管理纠纷。根据泰昌加工场的诉讼请求、清远市生态环境局的答辩、双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：清远市生态环境局清新分局作出的涉案处罚决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。

一、认定事实方面。广东省人民政府于2018年12月29日作出《广东省人民政府关于调整清远市部分饮用水水源保护区的批复》，批复新划定了清远市清新区的滨江河三坑滩为饮用水水源保护区。泰昌加工场的加工场位于上述滨江河三坑滩饮用水水源保护区的二级保护区范围内，虽然其加工场年产12万吨瓷砂建设项目于同年12月20日通过了原清远市清新区环境保护局的固体废物污染防治设施验收，该建设项目是不包括水洗设备及水洗工序的，但泰昌加工场却擅自于2018年年底起增加建设水洗筛选机制砂的生产设备及工序，并于2019年4月建成且投入生产运行。以上事实，有泰昌加工场的经营者覃建兴的供述，也有清远市生态环境局清新分局制作的《现场检查（勘查）笔录》、《询问调查笔录》、现场照片、视听资料等予以证实，上述证据能够相互印证，形成证据链条，足以认定泰昌加工场存在环境违法行为，清远市生态环境局清新分局作出的涉案处罚决定认定事实清楚。至于泰昌加工场认为其“加工场在被列入饮用水水源二级保护区前已经建成”“涉案处罚决定缺乏事实依据”的主张。本案中，清远市生态环境局清新分局并非针对泰昌加工场2012年建设瓷砂建设项目的有关行为进行处罚，而是针对其在划定饮用水水源保护区后仍擅自新建有关水洗设备及工序的有关行为作出的涉案处罚决定，故原审法院对泰昌加工场上述主张不予采信。

二、适用法律、法规方面。基于以上查明事实，清远市生态环境局清新分局认为泰昌加工场的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”的规定，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条第一款“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：……（二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的；……”的规定，并参照《清远市生态环境局环境保护行政处罚自由裁量权执行规定（试行）》《清远市生态环境局环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准》的规定，对泰昌加工场作出罚款27.5万元的涉案处罚决定，属于适用法律、法规正确，且罚款数额未超出自由裁量权范围，处罚并无明显不当。

三、程序方面。根据中共清远市委办公室、清远市人民政府办公室印发的《清远市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，清远市生态环境局清新分局为清远市生态环境局的派出机构，主要负责派驻区域内的生态环境保护执法工作，依法实施生态环境保护行政处罚等职能。清远市生态环境局清新分局在职权范围内以自己名义作出的行政行为，视为清远市生态环境局的行政行为。泰昌加工场认为清远市生态环境局清新分局无权以自身名义作出行政处罚的主张，原审法院不予采信。清远市生态环境局清新分局对泰昌加工场涉案违法行为依法立案查处，调查取证，并告知泰昌加工场享有陈述申辩权，且依泰昌加工场的申请召开了听证会，充分保障了泰昌加工场的合法权益，故清远市生态环境局清新分局作出涉案处罚决定，程序正当合法。至于泰昌加工场认为其已拆除增加的生产设备，清远市生态环境局清新分局仍予以处罚属于重复处罚的主张。首先，泰昌加工场只是自行拆除了水洗筛选机制砂的部分设备，但与之配套的压泥机、废水储罐、废水收集沉淀池等擅自改扩建的主要设备、设施等主体仍未予拆除，未完全改正违法行为；其次，泰昌加工场的水洗设备及工序于2018年12月划定饮用水水源保护区后，仍擅自建设并于2019年4月建成投入生产，即使泰昌加工场自行完全拆除改正，清远市生态环境局清新分局也可以根据泰昌加工场涉案违法行为的事实、性质、情节等作出相应的行政处罚，这显然不属于重复处罚。因此，对泰昌加工场上述主张，原审法院不予采信。

综上所述，泰昌加工场请求撤销清远市生态环境局清新分局作出的涉案处罚决定，缺乏事实和法律依据，理由不充分，原审法院不予支持。清远市生态环境局的抗辩理由成立，原审法院予以采纳。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场的诉讼请求。本案受理费50元，由原告清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场负担。

泰昌加工场不服上述判决向本院提出上诉，请求：1.撤销一审判决，改判确认清远市生态环境局清新分局作出的《行政处罚决定》违法、返还人民币27.5万元及利息。2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审认定事实错误。在广东省人民政府作出《关于调整清远市部分饮用水水源保护区的批复》将涉案加工厂所在地纳入饮用水水源保护区范围之前，上诉人已增加机制砂生产工艺设备。广东省人民政府在2019年1月9日才发布上述批复，上诉人实质在2018年8、9月已经增加设备。上诉人并未擅自增加水洗设备及工序，上诉人在申请验收年产12万吨瓷砂建设项目配套验收时提交的环境保护验收监测报告，已载明生产工艺包括瓷石破碎和筛选（包括水洗、沉淀），故上诉人的瓷砂生产和水洗工艺本来就通过环保验收，即使增加部分设备也是对原设备的更新替换，不属于在饮用水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目。二、上诉人接到通知后已经完成了改正行为，再处以罚款违反了一事不再罚的原则。上诉人接到清新分局的责令停止生产通知和责令改正环境违法行为决定书后，自行拆除了增加的生产设备，再也没有实施违法行为，有现场检查笔录和责停决定予以确认。且2020年1月17日清新分局通知供水供电部门对上诉人进行停水、停电处理，上诉人已经没有生产能力。由于部分大型设备无法完全拆卸移动，因此留在现场，但不具备生产功能。涉案处罚没有事实和法律依据。三、清新分局是清远市生态环境局的直属派出机构，无权以自身名义作出行政处罚。《清远市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》是地方政府规定，不属于地方性法规或国务院部门规章，清远市人民政府授予派出机构行政处罚权，违反了《行政处罚法》第八、九、十、十五条的规定。

清远市生态环境局辩称：一、我局直属清新分局作出的涉案处罚决定认定事实清楚。上诉人年产12万吨瓷砂建设项目于2018年11月通过建设项目竣工环境保护自主验收。2018年12月29日，广东省人民政府以《关于调整清远市部分饮用水水源保护区的批复》新划定滨江河三坑滩饮用水水源保护区，上诉人加工场位于新划定的三坑滩饮用水水源保护区二级区内，其在未取得环境影响评价审批的情况下，自2018年底开始擅自增加水洗筛选机制砂的生产设备及工艺，于2019年4月建成投入生产，生产过程中废水外排。上述事实有在案证据予以印证。足以认定上诉人存在环境违法行为。二、我局直属清新分局作出的涉案处罚决定适用法律正确。上诉人的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，答辩人直属清新分局根据该法第九十一条的规定，对照《清远市生态环境局环境保护行政处罚自由裁量权执行规定（试行）》《清远市生态环境局环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准》，对上诉人处以罚款人民币27.5万元的处罚，适用法律正确。三、我局直属清新分局作出的涉案处罚决定认定程序合法。清新分局分别于2019年12月2日、2020年1月18日依法向上诉人送达了《责令改正环境违法行为决定书》《行政处罚听证告知书》，于2020年2月14日应申请组织了听证会，已保障了上诉人的陈述、申辩权等权利。四、上诉人的主张没有依据。首先，根据《清远市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》，答辩人直属清新分局为派出机构，实行“局队合一”，有权在辖区内依法实施生态环境保护行政处罚、行政强制等。涉案处罚决定告知的救济途径亦表明，直属清新分局作出的行政行为系答辩人的行政行为。其次，上诉人未完全拆除设备、仍具有生产功能，况且是否整改并不影响其环境违法行为的构成，涉案处罚决定不属于重复处罚。请驳回上诉请求。

二审阶段各方当事人均未向本院提交新的证据。

本院认为，本案系罚款纠纷，人民法院审理上诉案件应对原审裁判和被诉行政行为进行全面审查。本案要审查的是清远市生态环境局清新分局作出的涉案处罚决定是否合法。

本案中，泰昌加工场年产12万吨瓷砂建设项目的环境影响报告批复意见中明确项目工艺不含水洗工序，项目生产过程中无工艺废水产生。该项目的配套环保设施于2018年11月通过建设项目竣工环境保护自主验收。2018年12月29日，《广东省人民政府关于调整清远市部分饮用水水源保护区的批复》新划定滨江河三坑滩饮用水水源二级保护区，泰昌加工场位于该饮用水水源二级保护区内。泰昌加工场于2019年4月新增水洗工序及生产设备并开展生产，生产过程中有废水外排，但未重新报批环境影响评价文件、未取得环境影响评价审批。上述事实，有现场勘查笔录、询问调查笔录、竣工环境保护验收意见、《广东省人民政府关于调整清远市部分饮用水水源保护区的批复》等证据予以证实。《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目。第九十一条第一款第二项规定，在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。泰昌加工场新增水洗工艺和设备的行为，违反了上述规定。清远市生态环境局清新分局据此对泰昌加工场处以罚款27.5万元人民币，认定事实清楚，适用法律正确，且未超出自由裁量范围。原审法院予以支持，并无不当。

清远市生态环境局清新分局仅对上诉人的水洗工艺以及相应设备进行处罚，并不包括划定保护区前上诉人已办理环境影响评价审批的工艺设备。上诉人上诉认为其水洗工艺及设备在水源保护区划定前已经存在，属于合法性质，但泰昌加工场年产12万吨瓷砂建设项目的环境影响报告批复意见中明确该项目不含水洗工序，上诉人未将水洗工艺设备提交环境保护主管部门审批即投入生产，属于新增水洗工艺及设备，显属违法。上诉人的上诉理由不足，本院不予采信。另外，上诉人的确存在在饮用水源二级保护区内新建、扩建排放污染物的建设项目的违法行为，且尚未完全整改完毕。根据《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条第一款第二项的规定，清远市生态环境局清新分局可依据具体违法事实及情节对上诉人处以罚款。从《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和第二十四条的规定看，上诉人认为涉案处罚决定属于重复处罚，缺乏理据，本院不予采信。

关于清远市生态环境局清新分局是否为适格执法主体的问题。根据《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条的规定，县级以上地方政府环境保护主管部门有对违反该条规定的行为人责令停止违法行为、处以罚款的职权。根据《清远市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》，机构改革后，清远市生态环境局统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责；清远市生态环境局清新分局作为派出机构，依法实施派驻区域内的生态环境保护行政处罚、行政强制。因此，涉案行政处罚虽由清远市生态环境局清新分局具体实施，但职责应由清远市生态环境局统一行使。原审法院认定清远市生态环境局清新分局“在职权范围内以自己名义作出的行政行为，视为清远市生态环境局的行政行为”有误，本院予以纠正。鉴于清远市生态环境局对其直属清新分局作出的涉案处罚决定已经明确表示认可，且涉案处罚决定作出前已充分告知了上诉人享有的陈述权和申辩权、依法组织了听证会、正确告知了上诉人救济途径，因此涉案处罚决定加盖清远市生态环境局清新分局的公章，虽然在程序上存在瑕疵，但并未对上诉人的权利产生实际影响。上诉人认为涉案处罚决定程序违法、应予撤销，理据不足，本院不予支持。

综上所述，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。泰昌加工场的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人清远市清新区龙颈镇泰昌陶瓷原料加工场负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　范晓萍

审 判 员　刘永戈

审 判 员　郑外国

二〇二一年二月三日

法官助理　廖欣欣

书 记 员　李芫霜

附裁判依据

1.中华人民共和国水污染防治法

第六十六条第一款禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。

第九十一条第一款第二项有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：

（二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的；

2.中华人民共和国行政处罚法

第二十三条行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

第二十四条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

3.中华人民共和国行政诉讼法

第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定

来源：中国裁判文书网

编辑：环评资讯编辑小组（转载请注明来源）

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